云贵川三省人大共同立法背后的故事：一条创新路，一群“吃螃蟹”的人

封面新闻·华西都市报特别报道组记者 曹笑 刁明康 雷远东 陈光旭 杨澜 郝莹 伍勇

2021年10月18日，成都人民南路，四川省人大常委会机关所在地。

下午15时至18时，参与了三省人大共同立法全过程的省人大城乡建设环境资源保护委员会（以下简称“城环资委”）主任委员梁伟华、省人大常委会法制工作委员会（以下简称“法工委”）主任黄智刚，先后接受了封面新闻·华西都市报特别报道组的采访。这是那群敢于“吃螃蟹”的人中的两个代表。

“吃螃蟹”的最大乐趣，在于啃了一盘子的硬壳就为尝到那一口鲜美。

一水连三省，“一法”治三地。“共同立法过程艰难曲折，但结果圆满美好”，这是两人的共同认识。

四川省人大常委会是三省赤水河流域保护共同立法的牵头方。赤水河流域共同立法对跨流域地方共同立法进行了有益探索。三省将在全国人大常委会的指导下做好总结工作，为其他区域共同立法提供可复制、可借鉴的经验、做法。

赤水河又名“美酒河”，河的两岸有着著名的茅台、郎酒和习酒。封面新闻资料图

共同立法·之前——酒美水不清

赤水河，是云贵川三省的界河。无法分河而治，只能共同保护——这种共识的达成，经历了许多的时光岁月甚至波折。

城环资委是省人大具体负责对城乡建设、环境保护、矿产资源等工作提出有关立法议案和审议的专门委员会。梁伟华曾担任过赤水河四川境内的泸州市两届、共9年的副市长。

在他的记忆中，那时对于赤水河的管理，是以河中心为界，“有一次，一辆客车掉了下去，冲入赤水河。这起事故，三个省算谁的责任？几方就用皮尺来拉，离谁更近、事故就统计到谁的头上，就谁来负责。”“对于赤水河的保护，左右岸，有的重视，有的不重视；上下游更是这样。”

在他看来，赤水河沿岸的三省4市14个县（市、区），功能定位、产业结构都不一样，环境准入、监管执法尺度等也有所不同，个别地方的矿产资源、旅游资源开发过度；化工项目、网箱养殖、捕捞、采砂开矿和码头堆放、贮存煤炭以及生活垃圾填埋场，沿河沿岸星罗棋布，“一段时期，大概是上世纪90年代到2010年前后，赤水河一些河段，生态环境恶化非常严重，水源污染、垃圾遍布，哪里是什么美景河、生态河，简直就是污水河。”

贵州省习水县土城镇赤水河河段，环卫工人在沿河捡垃圾。封面新闻资料图

共同立法·缘起——共抓大保护

一方面，赤水河在云贵川三省的流域面积占比不同，三省立法需求也不尽相同；另一方面，为保护赤水河，三省均做了一定努力和积极探索，但生态修复成效与新发展阶段提出的绿色发展、高质量发展要求仍存在差距。同时，三省都知道保护赤水河不是某个省的“家务事”，可怎么就会想到共同立法？全国还没有过类似的先例。

黄智刚说，这缘起于全国人大常委会的一次执法检查。

黄智刚大学毕业后，先在企业、政府部门工作，后来到了四川省人大常委会机关，这一干就是20多年。在任法工委主任之前，在省人大数个专委会和常委会办事工作机构工作过。这次立法的许多重要节点和细节，他都印象深刻。

他说，2019年4月，栗战书委员长在四川开展水污染防治法执法检查时，要求四川加强同上游省份的协作力度，推动赤水河流域治理保护达到系统治理的最佳效果。“2020年6月28日、2021年1月15日，委员长先后两次就三省共同立法保护赤水河流域工作作出重要批示，要求实现区域立法从‘联动’到‘共立’，为其他地区相关立法提供借鉴。”

四川古蔺太平镇，当地打出“像保护我们的眼睛一样保护赤水河”标语。封面新闻资料图

2021年1月和5月，沈跃跃副委员长分别在北京、四川泸州召开座谈会，推动云贵川三省赤水河流域保护共同立法。2020年，全国人大环资委、常委会法工委先后4次与三省人大召开视频会议，协调三省联动，提供指导支持；并在2021年5月，到泸州对三省《关于加强赤水河流域共同保护的决定》（以下简称“共同决定”）草案给予现场指导。

黄智刚介绍：“三省省委都高度重视、统筹部署、全力推进赤水河流域保护共同立法工作。四川省委更是将赤水河流域保护共同立法作为省委确定的重大立法项目和‘一号’立法任务，省委主要领导亲自部署，由省人大常委会精心组织、全力推进。”

四川古蔺县二郎镇赤水河段，一群鸟在河面盘旋。封面新闻资料图

共同立法·困境——从哪里下“嘴”

但什么是“共同立法”，大家心里都没数。“以前头脑里只有‘协同立法’这个概念。”后来经反复讨论研究，达成一个共识：“共同立法，就是形成一个内容上完全一致的共同文本，由三省人大常委会按法定程序审议通过后，同步实施。”

赤水河具有流动性、跨区域性，相关生态环保问题也具有共性和联动性，依靠单一行政区划无法解决流域管理难题，必须依靠跨行政区划的协调配合，以系统性思维和法治观念完善三省协同保护机制，形成上下游联动、干支流统筹、左右岸合力。而三省流域内资源禀赋、发展需求、功能定位、产业布局、保护方式和执法标准等存在差异，“分河而治”带来的流域管理难题较为突出。

黄智刚说，这种情况下咋个来弄这个共同文本？“最初很伤脑筋”，而且“三个省各自的关注点、需求也存在差异，很难达成一致。”

黄智刚介绍，按照省委指示，四川省人大常委会领导先后于2019年8月、2020年1月，赴贵州考察调研、对接沟通，学习先进经验，“因为贵州在2011年7月，就率先出台了全国省级层面第一部关于流域保护的地方性法规——《贵州省赤水河流域保护条例》。”

2020年6月，四川省人大常委会第一次审议《四川省赤水河流域保护条例（草案）》，专门书面征求云南、贵州两省人大常委会的意见建议。2020年8月17日至20日，四川又先后赴云南、贵州调研交流，三方商定由四川作为牵头省份，负责衔接联络，建立三省人大常委会秘书长联席会议机制。

随后，四川起草了一个共同文本，多次征求意见，反复修改，仍然分歧较大，重点各不相同，共识难以完全达成。大半年时间过去了，啃了一盘子的硬壳，仍然没有尝到“河鲜”。

2021年4月9日，三省人大常委会第二次秘书长联席会议在成都召开。

共同立法·专班——“四渡赤水河”

2021年4月9日，三省人大常委会第二次秘书长联席会议，在成都召开。黄智刚回忆：这次会议是共同立法的一个重要转折点。

全国人大环资委、常委会法工委的领导同志专程到会指导，会同三省人大常委会秘书长深入交流，再次学习领会习近平总书记“绿水青山就是金山银山”和长江流域共抓大保护的思想，达成“统一规划、统一标准、统一监测、统一防治”的一致共识。同时决定立即成立三省联合工作专班，沿赤水河开展共同调研、起草共同文本。

回忆起当天的情形，接受采访时的黄智刚依然有些激动：组建专班这个决定非常重要！“让共同立法驶入了快车道，使共同立法得以高质量、高效率地推进。”

4月18日至21日，由三省人大（城）环资委、常委会法工委等专委会和办事工作机构，抽调人员组成的工作专班共20余人，从赤水河源头开始、一直到赤水河终端，沿云南镇雄、贵州习水、四川古蔺、四川合江，“四渡赤水河”，一路实地了解赤水河的真实现状与现实难点。

专班合影

这次调研，让黄智刚感触很深：“调研的过程，就是沟通的过程，也是形成共识的过程。”“既发现别人的问题，也看到了自己的不足。通过调研，大家感到收获很大，深入了解掌握了赤水河沿岸各省的保护现状、存在问题、产业布局、民生需求等第一手情况，明确了方向，沟通了感情，增进了友谊。大家认识到，不能脱离实际，关起门来搞立法，而要立足实际，关注民生，切实体现保护优先、绿色发展的总体立法要求。”

4月20日，在调研的过程中，专班参观了红军四渡赤水纪念馆。黄智刚现场感慨道：“红军当年那么艰难，前有堵截、后有追兵，随时有牺牲的危险。这次我们的调研任务很艰巨，虽然也是四渡赤水，但跟当年红军面临的困难相比，那是天壤之别。我们要发扬红军四渡赤水的精神，心往一处想、劲往一处使，按时完成共同文本起草任务。”

专班在赤水河调研

当天晚上，专班住习水。晚饭后下起了大雨，专班成员们不顾白天调研的疲劳，打着伞在宾馆内的湖畔，边散步边讨论。“那晚不知不觉中我们沿湖走了一个多小时，一边走一边商量，文本该怎么架构，各方的关注重点是什么，哪一条该写什么、怎么措辞……大家完全沉浸在讨论问题中，而这雨也好似一场及时雨，使这次特别的讨论显得格外理性和冷静……大家通过充分交流，沟通得非常顺畅，了解了彼此关切，消除了误解分歧。”说到这里，黄智刚舒了一口气，让人感觉他如释重负。

共同立法·兴奋——膏肥蟹更美

4月22日，专班一行回到成都，住进了成都人民南路的人大宾馆。

4月23日，专班开始共同起草文本，“我们先讨论确定了框架，然后打在投影仪上，一条一条、一个字一个字地抠；之后交换着审看，相互再次确认。一共写了16条，形成共同立法专班稿（草案）。”

黄智刚说，写完之后，已是晚上10点，“大家都很激动！很兴奋！欢呼起来！就在那个会议室，不知谁先开始唱起歌颂红军四渡赤水的歌；也不知怎么大家就手挽手了，一起唱，大声地唱！大家相互击掌祝贺，最后以投影仪上共同决定文本为背景集体合影，这时大家一直紧绷的严肃面容终于露出了灿烂的微笑，这笑容发自内心，很甜……”

手挽手唱歌

第二天，不少同志说，“昨晚，睡得特别香、特别沉、特别放松。”也有同志说，“太兴奋，难以入睡。”

后来，专班成员将稿子分别带回，向各自省人大常委会报告，“这一次，各省的反馈意见除个别文字外，都没有大的不同意见。”

回顾共同决定的起草过程，黄智刚发自内心地感慨道：“如果没有全国人大的全程指导，三省省委的坚强领导，三省人大常委会的全力推进和工作专班全体同志的努力工作，此次共同立法真有可能成为一项不可能完成的任务，‘膏肥蟹美’的滋味也没法尝到。”

后来，梁伟华介绍，“共同决定”和三省《赤水河流域保护条例》（以下简称“条例”）正式施行之前，三省人大常委会统一步调，同时召开新闻发布会、贯彻实施座谈会；正式实施之后，三省人大常委会，都对共同立法进行了总结；三省人大相关专委会，彼此都加强了联系和沟通，商讨具体怎么做。

专班座谈会

省级层面。三省政府及相关部门，以各种方式，建立联防联治：四川省自然资源厅副厅长丁湘介绍，四川正加快赤水河支流高排放企业的关停退出，同时已关停小造纸厂、小酿酒作坊340家，退出47座小水电站；云南、贵州两省的支流整治工作也正依法推进。

市级层面。为推动共同决定和条例的落地落实，在其正式施行两个月后的9月1日，贵州遵义市、毕节市、云南昭通市、四川泸州市人大常委会第一次主任联席会议，在泸州召开。会议形成了协议，重点是贯彻落实保护赤水河的共同决定和条例。

其他层面。赤水河沿岸的党委、人大、政府，以多种形式、不同方式，开展交流与合作，探讨共同执法。

梁伟华还透露：2022年，三省人大常委会将进行一次联合执法检查。

黄智刚后来介绍：四川、重庆开展嘉陵江流域生态环境保护协同立法，四川的条例也征求了陕西、甘肃的意见，借鉴和推广赤水河流域保护共同立法的经验和成果。