专家解读《环境保护税法》：污水处理厂为何不征税？

封面新闻记者 张元玲

经十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过，我国首部《环境保护税法》将于2018年1月1日起施行，环境保护税将取代“排污费”。

财政部税政司司长王建凡在发布会上说，我国1979年确立排污收费制度，选择对大气、水、固体、噪声等四类污染物征收排污费，对防治环境污染起到了重要作用。但在实际执行中也存在一些问题，如执法刚性不足、地方政府和部门干预等。影响了该制度功能的有效发挥。由此，环保费改税应运而生。

这部税法能否缓解环境污染之忧？对企业生产、百姓生活将带来怎样的影响？封面新闻（thecover.cn)记者对人民大学环境学院院长马中教授、北京大学环境科学与工程学院环境管理系梅凤乔副教授进行了采访。

和排污费有哪些不同？

环保税更具权威性和强制性

据悉，按立法原则，环保税是“税负平移”，从排污费“平移”到环保税，征收对象等都与现行排污费保持一致，征收对象为大气污染物、水污染物、固体废物、噪声。那么，二者的区别在哪呢？

人民大学环境学院院长马中分析，排污费和环保税首先性质不同。“环保税更具权威性和强制性，监管和征收力度相比以前大幅度提高。”其次，原有的排污费费率很低，不能起到督促作用。而环保法规定了大气污染物和水污染物的税额幅度，让地方可以有法律依据提高税率，增加环保税收；且根据减排幅度增加一档税收减免的规定，即纳税人排放应税大气污染物或水污染物的浓度值低于规定标准30%的，减按75%征收环境保护税。

“但是，如果只是简单平移，或者说照搬原有排污费，没有增加太多的新内容，那对于环境治理没有特别意义。”马中说道。

梅凤乔副教授认为，环保税出台有着特殊的时代背景。“一方面，正在大力推进依法治国；另一方面，雾霾等生态环境问题，迫使必须尽快落实生态文明建设，实现生产、生活和生态的和谐发展。在这种情况下，即便《环境保护税法》还存在不尽如人意的地方，但并不妨碍最高立法机关审议通过。”将“排污费”改为“环境保护税”，强化和提升了排污者为其排污行为“买单”的严肃性。如果出现拒不缴纳环境保护税，轻者依《税收征收管理法》行政处罚，重者依《刑法》追究刑责。“这对存在环境保护税应税行为的企事业单位和公民个人而言，是很大的变化。”

税额标准是否合理？

专家认为不应设上限

根据《环保税法》，以现行排污费收费标准为基础，设置环境保护税的税额标准。大气污染物税额为每污染当量1.2元；水污染物税额为每污染当量1.4元；固体废物按不同种类，税额为每吨5元—1000元；噪声按超标分贝数，税额为每月350元—11200元；同时，鼓励地方上调收取标准，在现行排污收费标准规定的下限基础上，增设了上限，即不超过最低标准的十倍。

环境治理是很大的投入，以往政府规定的排污费过低，低于企业边际治理成本，不足以调动企业减排的积极性。此次做出调整的环保税税额标准是否合理呢？

马中认为，“设置最低标准是应该的，但不应设上限。”据了解，自2014年1月1日起，北京率先大幅提高与水、气相关性最高的二氧化硫、氧氮化物、化学需氧量、氨氮四项主要污染物收费标准，调整后的标准为原标准的14－15倍左右，接近社会治理平均成本，为中国内地最高水平。此外，天津也将调高标准为原来的10倍左右。“现在新法一出，估计只能降回来。”

梅凤乔也认为，环保税和理想状态仍有一定差距：“由于各地实际执行的排污费征收标准普遍低于污染治理成本，大部分地区前者不足后者一半。即使环保税实施，征的税低于污染治理成本的情况也不会发生根本改变。”不过在他看来，这至少向社会发出一个信号，即环境保护税仍有可能提高。而对加强污染治理的排污者，环保税法规定了减征环境保护税的情形，对排污者加强污染治理能起到一定刺激作用。

环保税收将用于何处？

是否归地方政府

以前排污费实行“收支两条线“，环保部门的排污费财政收入也用于企业治污工作，实行“专款专用”，而新的环保税税法中没有做类似提及。

我国税收按征收权限和收入支配权限，可分中央税（俗称国税）、地方税（俗称地税）和中央地方共享税。尽管《环境保护税法》对此未做明确规定，但在该法研究、起草过程中，基本上将其视为“地税”。梅凤乔分析，征收的环境保护税将属于地方财政收入。

“这种做法在一定程度上考虑到，排放污染物主要在当地造成环境污染和破坏，应将环境保护税留在当地，用于当地环保。另一方面，由于全国征收的排污费总量并不多，按10%比例上缴中央，对中央财政收入的贡献微不足道。在目前情况下，没有必要继续沿袭以往做法。反过来，中央财政应拿出更多资金，用于环境保护。”

梅凤乔说，“环保税法强调各级政府应对本地区环境质量负责的情况下，环境保护在政绩考核中的分量越来越重，相信各级政府都会进一步加大环保力度，投入也会越来越多。”

是否会加重企业负担？

答案是并不会

在环保税法制定审议阶段，费改税是否会加重企业负担一直是关注焦点。

马中认为，即使费改税，“仍然收不了多少”。据了解，2015年全国征收的排污费数额为173亿元。”比如合肥这么大一座城，全年收取的水污染排污费也才200多万。污水处理成本可能都不够，更何况是污染治理？”据了解，2015年全国规模以上工业企业实现利润总额63554亿元，实现主营活动利润58640.2亿元。与利润相比，排污费显然占比不大。

梅凤乔也认为，费改税并不会对企业马上增加负担。因为环保税法在立法过程中就遵循了“费税平移”指导思想。2018年执行的环境保护税，与目前仍在征收的排污费，基本上保持在同一水平。

“但是，由于环境保护税显著低于企业污染治理成本，随着社会对加强环保的要求日益强烈，不排除一些地方会在可预见的将来，大幅提高环境保护税水平。所以，对企业来说，不但要顾及眼前，也要面向未来。”

污水处理厂垃圾处理厂

为何不征税？

马中介绍，环保税法出台曾经过多年研究，也征询了多方意见，但意见只是被部分采纳，他呼吁最多的两条建议并未被采用。

其一，征收环保税的目的是为了保护环境，“谁污染谁付费”的准则没有在环保税法中明确提及，对污染者惩戒力度仍有限。

其二，环保税中仍沿用排污费中的一则条款：“对不属于直接向环境排放应税污染物的情形，比如向污水集中处理厂、生活垃圾集中处理厂排放污染物的，在符合环保标准的设施、场所贮存或者处置固体废物的”，不征收环境保护税。马中认为，该条款不公平。

“为什么企业排放，哪怕达标也收税；而污水处理厂、垃圾处理厂排放达标就不征收？”马中说，这样的规定“很有可能导致的结果是，更多企业将污染物排放到处理厂，以逃脱税负。此外，污水处理厂的出水标准也分多个等级，达标某个等级不代表就能满足当地环境标准。污水处理厂虽然没有制造污染物，但接受企业委托处理污染物，其结果仍然在污染环境，征收环保税理所应当。

两部门协同征税

能否避免寻租腐败？

此前，排污费由环保部门征收。环保部门既是监管者也是收费者，出现了“寻租腐败”。涉及环保项目管理、排污许可证管理、环保行政执法、行政处罚、排污费征收、环境监测等环节。

而费改税后，排污者的排污量核定由环境保护部门根据监测数据或其他适当方法完成，税务部门依据环境保护部门核定的排污量和省级政府确定的环境保护税税目和税额，计算并征收环境保护税。“在距离环保税正式实施一年的时间里，如何加强部门间的配合与协作？如何制定相应规范细则？显得尤为重要。”马中说道。

在梅凤乔看来，权力“寻租”和各种腐败问题，与各方面的制度设计都有关系。在排污费制度设计中，曾引入“收支两条线”方案，也是为了尽量避免在排污费征收使用过程中出现权力“寻租”和各种腐败问题。环保部和税务部两部门协同征收环保税，能对权力“寻租”和各种腐败问题起到一定制约作用。但是，要从根本上解决权力“寻租”和各种腐败问题，单靠这样的制度设计是不够的。