《瞭望东方周刊》记者万宏蕾
成长春供图
《中华人民共和国长江保护法》 已于2021年3月1日起正式施行。作为我国第一部流域法律，长江保护法以推进共抓大保护、不搞大开发，提高长江流域生态环境保护的整体性和系统性为立法思路，以生态优先、绿色发展为立法原则，以实现长江经济带高质量发展为立法目标，在立法理念和立法内容等方面均有重大创新与突破。
近日，江苏长江经济带研究院院长成长春教授接受本刊记者独家专访，深度解读长江保护法将为保护长江母亲河提供哪些保障，以及未来如何实现长江流域经济发展和环境保护协同推进等问题。
确立开创性制度
《瞭望东方周刊》：作为我国第一部流域法律，长江保护法如何解决长江治理的“老大难”问题？确立了哪些开创性制度？
成长春：长江保护法首次建立了生态流量保障制度，以解决长江流域一些地方人与自然争水，生态流量难以保障，河湖生态系统萎缩、退化等问题。主要包括，建立生态流量标准、提出生态流量指标；将生态水量纳入工程日常运行调度规程。保护法明确规定了“保证河湖基本生态用水需求，保障枯水期和鱼类产卵期生态流量、重要湖泊的水量和水位，保障长江河口咸淡水平衡”这四个方面的目标，为生态流量管理提供了法律支撑。
比如，长江保护法第五十三条规定，长江流域重点水域实行严格捕捞管理。在长江流域水生生物保护区全面禁止生产性捕捞；在国家规定的期限内，长江干流和重要支流、大型通江湖泊、长江河口规定区域等重点水域全面禁止天然渔业资源的生产性捕捞。严厉查处电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业资源和生态环境的捕捞行为。这一重要条文，对于保护珍贵的长江鱼类资源，以及长江十年禁渔计划的实施提供了法律保障。
另外，长江保护法开创性地提出“建立长江流域协调机制”的解决方案，以解决政出多门这一长期困扰我国流域治理的突出问题。国家建立长江流域协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。从制度设计的层面来看，统筹长江流域协调机制，打破多头管理壁垒，是长江保护法一项极其重要的制度安排。
《瞭望东方周刊》：长江保护法是对政府责任要求颇多，共有62条有关政府的责任规定，占法律条文总数的65%。这是出于什么考虑？
成长春：为大保护立规矩，为高质量发展增动能。总体而言，长江保护法的贯彻落实，政府是关键，各方有责任。在行政法的基础理论中，强调政府职权“法无明文规定不可为”，因此长江保护法的规定有效解决了政府职权中存在的职能不明、职权交叉等问题，明确了长江流域地方政府及其职能部门在长江保护方面的主要责任。
各级政府，应当按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求，依法加强长江流域生态环境保护与修复，促进资源合理高效利用，推进长江流域绿色、高质量发展。
图为航拍南京长江三桥。（新华网 孙帅/摄）
重在细化落实
《瞭望东方周刊》：长江保护法的颁布实施是一个积极良好的开端，但要充分实现其立法价值、发挥其立法功能，还有哪些重点和难点？
成长春：长江保护法的制定标志着长江进入依法治理、流域系统治理的轨道，是统一长江保护与发展，立法、执法、司法与守法的关键步骤、重大基础性步骤。
我认为当前长江保护法实施的重点是做好以下四点：新立、修改、废止、解释。
推进相关配套制度的建设和落地，及时制定出台配套规定。比如，从宏观层面讲，对于国家流域协调机制，长江保护法规定了该机制的基本功能及协调事项，而对于该机制的组织及运行，除了专家咨询委员会的设立外并没有涉及。该机制关系到长江保护与发展的重大决策、重大规划、重大事项与重要工作，后续需要进一步明确。从微观层面讲，长江保护法第五十三条规定了对长江流域重点水域的严格捕捞管理制度，而对长江流域其他水域禁捕、限捕管理办法授权由县级以上地方人民政府制定。这些都属于“新立”工作。
长江流域管理制度政出多门，非常繁杂，也需要及时开展相关法规、规章和规范性文件的清理工作，做好配套法规、规章、规划、计划、方案、标准、名录等文件的及时修改及废止。
实施中还会涉及一些对长江保护法法条、规范本身的解释、适用规则问题。比如，长江保护法规定了“禁止在长江干支流岸线一公里范围内新建、扩建化工园区和化工项目”，同时进一步规定支流分为“一级支流、二级支流等”。那么，这里的“等”就要做出明确界定。
长江保护法的颁布实施是一个开始，还需要同时做好相关制定、修改、废止、解释，这是今后较长时期长江保护法实施中的重大问题。
另外一个比较突出的难点在于相关政府具体职责的落实。长江保护法界定各级各类行政主体的责任涉及到15个具体产业，18种具体水生生物名称，5个重点湖泊，应该说确定了一个较为完备的相关政府职责体系。但在实施过程中怎样把这些职责落实到位，仍存在一定困难。
一方面，是职责本身的综合与难度。比如我们都知道长江保护法不但是一部生态环境的保护法，也是一部绿色发展的促进法。那么，如何在保护的前提下实现绿色发展？这就是一个很考验地方政府智慧与能力的命题。
另一方面，是长江保护法中对任务、职责规定明确，但对承担主体的规定还存在语焉不详的地方。比如，长江保护法中有58处提到了有关部门，这里大部分是确定了主管部门的，“有关部门”提到的是配合协助实施的部门，不再明确列举不影响具体实施；但也有少数没有明确由谁牵头、由谁负责，只列明了职责，比如第十五条规定了对长江流域历史文化名城名镇名村、文化遗产的保护工作，但具体由谁采取措施没有提到，如此就可能让部门之间发生推诿。所以解决这个问题的关键，还是要回到具体的配套规定上来。
图为航拍乌江三门峡。新华网发（李辉/摄）
保护与发展相辅相成
《瞭望东方周刊》：随着长江保护法出台，长江流域10年禁渔令也开启。据估计，禁渔令涉及沿江10个省市的近28万渔民。在必须保障民生的背景下，如何实现长江流域经济发展和环境保护协同推进？
成长春：长江流域重点水域已经进入了十年禁渔期新阶段，防范和打击非法捕捞已经成为管理重点，在取得重大成绩的同时，一些渔民的生计问题也浮上水面。关于两者之间的关系，应该从以下几点去理解。
首先，要意识到十年禁渔的国家行动深得民心。许多人发现，近年来长江部分水域已经达到“无鱼可捕”的境地，从长远看来，这不仅损害了流域人民的整体利益，对渔民个体也没有好处。试想，等到真正长江无鱼时，渔民的长远生计又将归于何处？从这个角度观察，十年禁渔充分实现了长江生态保护和长远民生保障的平衡。
其次，要认识到，长远视角的观察不能代替现实的关怀。对渔民的当下生计而言，需要立刻采取一切必要的措施。事实上，长江保护法第五十三条就出了清晰的指引。该条款在规定国家对长江流域重点水域实行严格捕捞管理的基础上，在第三款规定，长江流域县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定做好长江流域重点水域退捕渔民的补偿、转产和社会保障工作。
例如，常州市实施“全覆盖、全天候、全时段”三全防控，全市建档立卡渔船876艘，建档立卡渔民1342人，其中已退捕渔民478人，待退捕渔民864人。2019-2020年全市退捕补偿和人员安置投入资金约3.2亿元，就业率达83%，养老保险参保率85%，医疗保险参保率93%。这充分说明了长江保护法不仅是环境保护法、绿色发展促进法，也是一部民生保障法。只要各级人民政府认真践行长江保护法精神，就一定能够实现司法向前和护航民生的双赢局面。
至于如何在保障民生、保护生态的背景下进行长江流域的绿色开发，其核心就是“在发展中保护，在保护中发展”。
具体而言，应该做到如下几点：正确认识生态环境保护与经济发展的辩证统一关系；持续强化生态环境系统保护修复，夯实绿色发展基础；加快建立生态产品价值实现机制，引导形成环境保护和经济发展协调推进的新模式，构建绿水青山转化为金山银山的政策体系。
总之，在长江保护法实施过程中，对“生态优先”，不能孤立地去理解，而应与“绿色发展”作整体理解。生态优先，不意味着为了保护而停止发展，应当实现经济发展与环境保护的协调推进。
另外，长江保护法的成功实施，将为更多的流域保护专法出台，用法律的屏障守护中国的大江大河提供经验。作为我国第一部针对一个流域的专门法律，其立法理念、制度设计和立法工作经验对其他流域立法具有重要的借鉴意义。据全国人大环资委相关负责人介绍，目前黄河保护立法已经纳入全国人大常委会今年的立法计划,国务院有关部门正抓紧进行起草工作。黄河保护立法将坚持生态优先、绿色发展的战略定位，把保护和修复生态环境摆在首要位置。
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